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【中国文化传媒网】省政协委员李森:推进预算绩效管理是财政改革的重点和难点
2018年01月31日 09:18  单位 : 宣传部    浏览次 

 

中国文化传媒网讯(记者 夏青)一年一度的山东两会是承载全省人民期盼的一件大事,来自全省的人大代表、政协委员汇聚一堂,聚焦改革发展,共商山东发展大计,共谋山东美丽蓝图。

近日,记者专访了山东省政协委员,山东财经大学财政税务学院教授、副院长,齐鲁财经战略研究院常务副院长李森。李森结合政府工作报告和山东经济社会发展的重大主题,就大家所关注的“创新财税金融体制机制”所涉及的三项财政改革任务等热点话题谈想法、提意见。

党的十八届三中全会通过的《决定》明确指出:财政是国家治理的基础和重要支柱,要积极构建现代财政制度。1月25日,在山东省十三届人大一次会议上,山东省省长龚正代表省政府向大会作政府工作报告,报告中结合山东省的具体省情,把2018年山东财政体制机制改革的任务归结为三条,即完善政府预算体系、推进预算绩效管理和深化省以下财政事权和支出责任划分改革。

2015年,新《预算法》把我国政府预算体系划分四大部分,即一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算。其中一般公共预算在政府预算体系中居于主导地位。李森表示,当前一般公共预算编制存在的突出问题就是:预算机构负责编制预算,却不管理行政事业资产;行政事业资产管理机构负责管理行政事业资产,掌握部门、单位的存量资产信息,但却不负责预算编制,由此导致资产管理与预算管理脱节、行政事业资产的增量配置难以优化。基于此,李森建议按照细化复式预算编制的思路,把一般公共预算一分为二:一为经常预算,安排消费性支出,由预算机构负责编制;二为资产预算,安排投资性支出,由行政事业资产管理机构负责编制。让二者各司其职、各负其责,相互协调、相互配合,以更好地完成一般公共预算的编制任务,提高财政资金分配效益。

李森认为,推进预算绩效管理是财政改革的重点和难点,“推进预算绩效管理需要设计一套新的不同于私人部门的绩效评价指标体系”。目前国家财政部已推出了一套预算绩效评价指标体系,山东省财政厅在这套评价指标体系的基础上,结合山东省的具体情况予以细化、完善。李森认为,目前这套评价指标体系“没有考虑到部门、单位的性质差异,对不同的部门、单位采取一套评价指标体系,导致评价的结果并不准确,也不能令部门、单位信服,从而收不到鼓励先进、鞭策落后的效果”。比如,对于教育部门、卫生部门、林业部门等不同的职能部门采用一套指标体系进行评价,结果没有可比性,很难做到公平、公正。对同属教育部门的学校事业单位预算进行绩效评价,高等教育、初等教育、职业技术教育等性质差别也很大,用一套评价指标体系来评价也不合适;同样都是从事高等教育的大学,理工类院校和社科类院校性质差别很大,教学型高校与研究型高校性质差别也很大,客观上不适合采用一刀切的评价指标体系。基于此,李森建议,“推进预算绩效管理,首先需要从横向上针对不同的部门、单位分别设计专门的评价指标体系”。

另外,李森还指出,由于目前的评价指标体系是共性的一刀切的评价指标体系,所以在评价内容方面主要侧重预算支出管理绩效的评价,“这只是预算绩效评价的一个重要方面,除此之外,还需要重视对预算资金使用效果的评价”。结合公共产品和服务提供的过程,至少应包括三个环节的绩效评价:一是资金投入环节,要评价在耗费财政资金数量一定的条件下,到底形成了多少公共产品和服务供给的手段;二是在产出环节,要评价在占有、掌握的公共产品和服务的供给手段一定的条件下,到底提供了多少公共产品和服务;三是在效果环节,要评价在提供的公共产品和服务数量一定的条件下,到底在多大程度上满足了公共需要、实现了公共利益。即从纵向分析,预算绩效管理需要针对公共产品和服务提供所涉及的三个环节设计合适的评价指标体系,并赋予其合适权重。

就深化省以下财政事权和支出责任划分改革任务来说,2016年8月,国务院就出台了关于深化政府间事权和支出责任划分改革的指导意见,对政府间事权和支出责任划分的必要性、所应遵循的原则及应完成的任务作出了规定,还明确了改革的时间表,要求在2020年之前要清晰划分政府间的事权和支出责任。龚正省长在报告中把省以下政府间事权和支出责任划分作为深化财政体制机制改革的第三项重要任务。自指导意见出台后,山东省财政厅对几项主要的公共服务,如教育、医疗、文化、社会基础设施等在省以下政府间进行了事权和支出责任划分,“但与指导意见的要求还有一定距离”,李森表示,“要深化省以下政府间事权和支出责任划分,我认为应注意以下几点:一是要夯实省以下政府间事权和支出责任划分的基础;二是加强顶层设计,自上而下逐级划清政府间的事权和支出责任;三是由易到难,循序渐进,在做好几类主要公共产品和服务在地方政府间合理划分事权和支出责任的基础上,逐渐把政府间事权和支出责任的划分覆盖到政府提供的全部公共产品和服务;四是政府间事权和支出责任的划分必须具体化,做出清晰的量的界定,明确公共产品和服务到底应由哪一级政府承担事权和支出责任,对于需要不同级次政府共同承担的事权和支出责任,各级政府负担的比例应做出明确规定;五是政府间事权和支出责任划分必须和财政收入划分及政府间转移支付制度的完善结合起来,就事权和支出责任划分论事权和支出责任划分是没有出路的;六是在划分省以下政府间事权和支出责任时,面对基层财政困难,通过上收事权和支出责任的办法来缓解基层财政困难的做法必须足够谨慎;七是对政府间事权和支出责任划分的假设前提要给予足够重视,否则容易出现设计的制度安排在实践中难以推行或走样,出现上有政策、下有对策的情况。”

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